关于市人大常委会规范性文件备案审查工作情况的报告

关于市人大常委会规范性文件备案审查工作

情况的报告

（2021年11月25日在市十六届人大常委会第1次会上）

市人大常委会法工委  万　祥

市人大常委会：

规范性文件备案审查是宪法法律赋予各级人大常委会的重要职权，是市人大常委会对本级“一府一委两院”和县级人大常委会制定的，涉及公民、法人和其他组织权利、义务，具有普遍约束力并可反复适用的文件进行备案和开展审查。它既是《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》规定的七种法定监督方式之一，也是地方立法工作的延伸和拓展。2021年，在市人大常委会的领导下，市人大常委会法工委按照“有件必备、有备必审、有错必纠”的工作要求，认真开展规范性文件备案审查工作。现将有关情况报告如下。

一、 基本情况

（一）备案工作情况。截至目前，市人大常委会法工委共向省人大常委会报送备案市人大及其常委会作出的决定、决议17件，报备及时率和规范率均为100%，未出现一例被要求做出说明、整改、纠正或者撤销的情况。接受市人民政府和各县（市、区）人大常委会报送备案的规范性文件147件，其中，市人民政府规范性文件5件，各县（市、区）人大及其常委会决议、决定142件。从报送备案的总体情况看，各文件制定机关基本能够按照规定履行报备义务，做到“有件必备”。

（二）审查工作情况。截至目前，在审查中没有发现违反法定程序、与上位法规定不一致的问题，没有发现超越法定权限以及其他明显不适当的情形。此外，未收到市“一府一委两院”、县（市、区）人大常委会以及其他机关、团体、企业事业组织和公民提出的审查要求、审查建议。

（三）配合开展专项法规和文件清理情况。一是组织开展了涉及长江流域保护规范性文件的全面清理工作。市本级共排查出涉及长江流域保护的规范性文件28件，其中继续有效25件,已废止3件；各县（市、区）人大常委会共排查出涉及长江流域保护的规范性文件6件，其中继续有效6件。二是组织开展了涉及行政处罚内容地方性法规、地方政府规章和规范性文件的全面清理工作。通过清理，市人大常委会制定的地方性法规8件均未发现与新修订的行政处罚法不一致、不衔接、不配套的内容。市政府规范性文件涉及行政处罚内容的有29件，其中3件已修改，1件已废止，各部门无涉及行政处罚的规范性文件。各县（市、区）人大常委会共排查出涉及行政处罚内容的规范性文件48件，其中继续有效48件。

二、主要做法

（一）加强学习，提升规范性文件备案审查工作能力。《江西省各级人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查条例》是我们开展规范性文件备案审查工作的主要依据。今年7月份，省人大常委会对条例进行了修正，一方面，我们“以研促学”，组织各县（市、区）人大常委会对条例草案征求意见稿进行认真研究，在了解掌握各地备案审查工作开展、制度建设、人员配备以及实践中遇到的普遍性问题的基础上，所提出的部分修改意见被省人大常委会法工委采纳；另一方面，在条例修正案颁布后，我们进行了认真的学习，严格按照新的工作程序和要求开展备案审查工作，并为各地统一购买发放了备案审查工作书籍和审查案例，提供详实、直观的参考资料。瑞昌市人大常委会还根据修正后的条例，制定了备案审查工作操作流程图，加深了对条例的理解和执行，熟悉了工作内容和程序。

（二）严格程序，对报送备案的规范性文件进行审查把关。一是严格报备程序，明确报备时限和格式要求。通过加强日常报备管理工作，要求市“一府两院”和各县（市）区人大常委会严格按照规定时间、规定格式报送备案规范性文件。通过督促推动，各报备单位的报送及时率和材料完整性有了明显提高。二是严格审查流程，坚持内部分工与相互协作。与市人大及其常委会各专（工）委密切配合、形成合力，既发挥人大相关委员会“专”的优势，又发挥备案审查工作机构“统”的功能，做到“统”、“专”结合。目前，备案接收、登记、存档、审查和处理、反馈等工作流程已规范化、制度化，有效提高了规范性文件备案审查工作的效率和质量。三是严格审查标准，对规范性文件进行全面审查。既加强对规范性文件实体内容的审查，重点审查与国家法律、法规是否冲突和抵触，也加强对规范性文件实施程序的审查，注重审查上位法对相关程序的要求。同时，还加强对规范性文件格式和文字的审查。对格式不规范的，要求规范后重新报备。例如，都昌县人大常委会对县人民政府《关于加强都昌县物业管理工作的实施意见》进行审查时，发现其中对住宅专项维修资金使用的规定存在与上位法相抵触的情形，随即沟通并提出修改要求，推动文件修改并重新印发。

（三）积极创新，探索增强备案审查工作方式方法。一是核对查验。请报备机关提供本单位每年度的发文目录登记表，对照发文目录及时核查，定期了解有关机关制发规范性文件的情况，防止漏报、瞒报情况的发生。二是进行通报。6月份，对市“一府两院”和各县（市、区）人大常委会报送备案情况进行了通报，让各单位主要领导和各县（市、区）人大常委会领导能够了解掌握本单位规范性文件报备工作情况，进一步提高各报送单位对报备工作的重视。三是关口前移。虽然规范性文件备案审查是事后审查和监督，但我们与报备机关加强衔接和沟通，尤其是市政府司法部门在规范性文件出台之前都会将文件草案进行征求意见，通过提前介入规范性文件的起草工作，提出修改建议，将重大的合法性、适当性问题解决在文件出台前，变事后监督为事前沟通，最大限度地保障了规范性文件制定的合法性和适当性。

三、主要问题

我市人大常委会规范性文件备案审查工作虽然开展有序、稳步推进，但工作中仍然存在一些不足和薄弱环节。具体表现为：一是存在重视程度不高的问题。人大规范性文件备案审查工作虽在我市启动较早，但各地工作发展不平衡。部分县（市、区）人大常委会备案审查工作机构没有将该项工作提交主任会议研究部署，未向人大常委会会议报告工作开展情况，备案审查工作缺乏应有的推动力和执行力，重视程度还有待于提高。二是存在“重报备、轻审查”的情况。各地工作偏重于日常的报送和备案工作，实质性审查工作启动较少，所报送备案的也多为相关工作报告的决议、决定，只有个别县级人大有实质性审查案例。三是存在审查能力不足的问题。全市有6个县（市、区）已撤销人大常委会备案审查专门工作机构，具体工作由法制委员会承担。各县（市、区）人大常委会从事备案审查工作的人员中，60%为兼职人员，法学专业人员仅占总人员的一半。工作力量不足、专业性不强，不同程度存在“外行审内行”的情况，影响了备案审查工作的质量和效果。四是信息化建设滞后。各地目前都是通过邮寄纸质文件和将电子稿发送至电子邮箱，工作效率低，报送时间长。集报备、审查、查询为一体的智能化工作平台尚未建立。

四、加强和改进工作的措施

（一）强化思想认识，落实工作要求。一是推动各县（市、区）人大把规范性文件备案审查工作纳入常委会年度监督工作计划，列入主任会议议事日程，做到年初工作有部署，年中工作有检查，年底工作有报告。二是督促检查。借助规范性文件备案审查工作纳入全省依法治省检查考评重要内容的契机，开展检查，增强对文件制定机关和审查机关履职情况的监督。三是进一步加大对备案审查工作的联系、协调和指导力度。通过开展专项工作调研，建立规范性文件报备情况定期通报等机制，推动市、县联动，整体并进。四是加强工作宣传。加强备案审查信息公开、共享，提高备案审查工作的公众知晓率，进一步畅通人民群众反映意见建议、提请审查的渠道，让广大群众更多参与备案审查工作。

（二）夯实工作基础，提升履职能力。一是严格规范全市规范性文件的备案工作。继续督促规范性文件制定机关按照法定的时限、格式、要求做好规范性文件报备工作；二是加强对规范性文件的审查工作。积极开展主动审查，强化审查工作刚性，对与人民群众切身利益、社会热点紧密关联的规范性文件进行重点审查，对审查中存有疑问、社会影响较大的规范性文件，充分借助立法专家、顾问等力量进行联合审查，及时督促纠正与法律法规相抵触、不适当的规定，做到有错必纠，进一步提高规范性文件质量。同时，依法妥善处理公民、法人和其他组织提出的审查建议。三是加强队伍建设。一要加强学习培训，熟练掌握工作方法，提高备案审查工作能力和水平。二要适时召开备案审查工作会议，对全市人大规范性文件备案审查工作进行安排部署，推动工作全面开展。

（三）推进平台建设，提升信息水平。按照全国人大常委会备案审查信息化建设的总体要求，积极争取省人大常委会的支持帮助，及时启动地方人大备案审查信息平台建设工作，力争及早建成互联互通、功能完备、操作便捷的规范性文件备案审查信息平台，以信息化建设成果提升备案审查工作质量和效率。